Dags att tänka nytt om skyddsombuden
Skyddsombuden har blivit ett tillhygge i den politiska debatten. Och parterna kan inte enas kring hur systemet ska vara uppbyggt. Det är en otillfredsställande situation som kräver nytänkande.
I somras meddelade Arbetsdomstolen en dom om skadestånd till ett regionalt skyddsombud, som både orsakat lite debatt i sig och som knyter an till flera aktuella ämnen kopplat till frågan om skyddsombudens roll och fackens ställning.
Ett regionalt skyddsombud för Byggnads vände sig under flera månaders tid 2021 till ett städföretag med en begäran om att få ut uppgifter om bolagets arbetsplatser. Svaret kom till slut, men inte förrän efter sex veckor. Detta innebar, i lagens mening, att skyddsombudet blev hindrat att utföra sitt uppdrag.
Vi återkommer till vad som hände sedan. Lite formalia först.
Ett skyddsombud har enligt 6 kap 6 § i Arbetsmiljölagen rätt att “taga del av de handlingar och erhålla de upplysningar i övrigt som behövs för ombudets verksamhet”. En arbetsgivare som hindrar ett skyddsombud ska enligt samma lag betala skyddsombudet skadestånd. Ett skyddsombud är emellertid vanligen, men inte nödvändigtvis, utsett av en facklig organisation, och därmed också en förtroendeman enligt förtroendemannalagen. Även en förtroendeman kan hindras, och en arbetsgivare som gör sig skyldig till detta ska också betala skadestånd, men i detta fall inte till förtroendemannen personligen, utan till fackförbundet.
Detta innebär således att en arbetsgivare som ägnar sig åt att hindra skyddsombud kan råka ut för dubbla skadestånd: ett till skyddsombudet (utdömt enligt arbetsmiljölagen) och ett till förbundet (utdömt enligt förtroendemannalagen). Var ligger då ribban för när ett skyddsombud kan anses ha blivit hindrat? Ja, ska man ta arbetsmiljölagen och dess förarbeten på orden (och det finns det vissa skyddsombud som gör, åtminstone i vissa lägen) så ligger den ribban rätt lågt. Ett skyddsombud har inte bara rätt till information, utan också att begära åtgärder av arbetsgivaren och därefter av Arbetsmiljöverket, att i särskilt farliga situationer stoppa arbetet, samt att delta vid upprättandet av handlingsplaner och att delta “vid planering av nya eller ändrade lokaler, anordningar, arbetsprocesser, arbetsmetoder och av arbetsorganisation liksom vid planering av användning av ämnen som kan medföra ohälsa eller olycksfall” (AML 6 kap, 4 §). I vilket skede av denna planering – som ju torde omfatta de flesta förändringar i en arbetsgivares verksamhet – ska ett skyddsombud involveras? Jo, säger förarbetena, vid varje skede av betydelse ur arbetsmiljösynpunkt.
Om varje skyddsombud som vid varje tillfälle inte bjudits möjlighet att vara med vid varje skede av en planering som har betydelse ur arbetsmiljösynpunkt skulle kräva skadestånd skulle det såklart bli en väldig massa skadestånd, som då också skulle riskera att dubbleras om facken dessutom kräver sin rätt enligt förtroendemannalagen. Så ser emellertid verkligheten sällan ut, även om lagen faktiskt gör det. Arbetsmiljölagen bygger trots allt på samverkan, och de flesta skyddsombud och arbetsgivare hittar rutiner för att arbeta tillsammans framför att hamna i skadeståndsförhandlingar.
Sådana var uppenbarligen inte relationerna mellan Byggnads och städfirman jag inledningsvis nämnde. För det sex veckor långa dröjsmålet med att översända information krävde förbundet dubbla skadestånd. Nu var emellertid det berörda skyddsombudet inte en förtroendevalda på arbetsplatsen, utan en person som utöver sin skyddsombudsroll också arbetar som anställd ombudsman på förbundet. En sådan ordning är vanlig inom fackföreningsvärlden. Genom att också utse ombudsmän till regionala skyddsombud, eller arbetsmiljöombud som vissa tjänstemannaförbund kallar dem, kan förbunden agera både utifrån arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga utgångspunkter i olika ärenden. Så har också varit fallet med Byggnads funktionär i det aktuella målet. Arbetsgivarparten tyckte då att dubbla skadestånd var orimligt. Skyddsombudet har utfört sitt uppdrag som ett led i sitt arbete som förbundsanställd. Om någon skada har skett så har förbundet och skyddsombudet lidit samma skada, och därmed ska heller inte något dubbelt skadestånd utgå.
Detta argument godtog inte Arbetsdomstolen, vilket heller inte var förvånande, eftersom lagstiftningen inte gör någon åtskillnad mellan skyddsombud som är anställda av den fackliga organisationen och skyddsombud som är utsedda av facket på arbetsplatsen. “Det framstår för övrigt inte heller som en ändamålsenlig rättstillämpning”, skriver domstolen, “att behandla ett regionalt skyddsombud, anställd hos en facklig organisation, annorlunda i skadeståndsrättsligt hänseende jämfört med ett skyddsombud anställd hos arbetsgivaren.” Så skadestånd bestämdes till 25 000 kronor till förbundet och ytterligare 25 000 kronor till dess anställda regionala skyddsombud och ombudsman.
Denna dom framstår som helt korrekt i sak, men den väcker ändå funderingar. Inte minst utifrån andra dagsaktuella debatter om skyddsombudsrollen. Jag misstänker att många förbund avstår att kräva dubbla skadestånd av den här typen, i den mån man tvisteförhandlar om hindrande av skyddsombud. Det framstår helt enkelt inte som rimligt eller smakfullt att den som företräder sitt förbund som anställd ska ha ett personligt skadestånd, samtidigt som förbundet ska ha ett annat. Risken för den fackliga sidan är att legitimiteten i systemet med regionala skyddsombud ifrågasätts än mer om fler förbund driver principen om dubbla skadestånd alltför hårt. Redan nu har Byggföretagen kommenterat domen med att den innebär att en risk att om misstanke att skyddsombuden skulle kunna drivas av pengar.
Hur stor den risken i praktiken är kan förstås diskuteras, men uttalandet är också en indikation på hur omtvistade de regionala skyddsombuden varit och är mellan parterna på svensk arbetsmarknad, även i en tid då samverkansandan i övrigt tycks godare än på länge. Det var i och med 1949 års arbetarskyddslag som facken fick rätt (efter statligt godkännande) att utse regionala skyddsombud, då enbart för skogsbruket och byggindustrin, det vill säga branscher med många tillfälliga arbetsställen. 1974 utsträcktes de regionala skyddsombudens uppdrag till att gälla hela arbetsmarknaden, särskilt med motivet att det behövdes bättre uppsikt över arbetsmiljön på småföretag där det var svårt att utse lokala skyddsombud, och så har det sett ut sedan dess. I dag utser förbund inom samtliga tre stora fackliga centralorganisationer, samt Hamnarbetarförbundet, regionala skyddsombud, vars verksamhet till viss del finansieras av förbunden själva och till viss del av ett särskilt statligt bidrag på 112 miljoner kronor, som fördelas till fackförbunden via centralorganisationerna. Många, men inte alla, av dessa regionala skyddsombud är samtidigt anställda på förbunden, och kan dubblera sin skyddsombudsroll med andra roller, vanligen som förhandlande ombudsman.
Konstruktionen bygger således på en hög grad av tillit från statens sida gentemot de fackliga organisationerna. Med tanke också på vilka befogenheter skyddsombud har gentemot arbetsgivarna – ytterst att stoppa arbetet – och vilka rättigheter skyddsombuden har att tillgå så har detta system gång efter gång ifrågasatts av arbetsgivarnas organisationer. Motiven vid införandet var pragmatiska. Det behövdes, bedömdes det, en ökad tillsyn över arbetsmiljön på mindre företag utan facklig närvaro och utan egna skyddsombud, och det mest effektiva sättet att åstadkomma detta var att låta de fackliga organisationerna utse utomstående skyddsombud som kan verka på arbetsplatser där de själva inte är anställda. Ett vanligt skyddsombud utför sitt arbete huvudsakligen på betald arbetstid; för att inte försätta det regionala skyddsombudet i ett sämre läge behövs finansiering. Denna togs ursprungligen ut via arbetsgivaravgiften och fördelades via en särskild nämnd, där arbetsmarknadens båda parter var representerade, men har sedan 1990-talet varit en fråga mellan staten och de fackliga organisationerna.
En förutsättning för att ett regionalt skyddsombud ska kunna verka på en arbetsplats är dels att ombudets fackförbund har minst en medlem på arbetsplatsen, dels att där inte finns någon skyddskommitté. Det har under senare år gjorts flera försök från politiskt håll att utvidga detta uppdrag, något som fackförbunden välkomnat. Det har då främst handlat om att ta bort kravet på att förbundet måste ha en medlem på ett arbetsställe för att ett regionalt skyddsombud ska ha tillträdesrätt. På så vis skulle de regionala skyddsombuden också kunna göra nytta för arbetsmiljön inom nya och svårfångade branscher, kanske med hög grad av utländsk arbetskraft eller med hög grad av osäkra anställningsförhållanden. Frågan har behandlats av inte mindre än tre statliga utredningar (SOU 2007:43, SOU 2017:24 och SOU 2022:47). 2020 röstades ett förslag från den dåvarande socialdemokratiska regeringen ned i riksdagen (”Utvidgad tillträdesrätt för de regionala skyddsombuden”, prop. 2019/20:135). Nä frågan därefter återkom igen i 2022 års utredning var Svenskt Näringslivs remissvar påfallande skarpt: “Att samma fråga utreds om och om igen är inte ett ansvarsfullt sätt att använda statens medel. Det finns både praktiska och principiella problem med utredningens förslag – problem som i stor utsträckning också gäller dagens system. Det vore därför mer rimligt med en bred översyn av hela skyddsverksamheten.”
Svenskt Näringsliv ifrågasätter således hela systemet med de regionala skyddsombuden, och den särställning som de fackliga organisationerna har fått av staten. Svenskt Näringsliv tycker de regionala skyddsombuden uppträder med oklar roll. Sedan 2017, i rapporten “Dags att tänka nytt”, förordar Svenskt Näringsliv att de regionala skyddsombuden ersätts av oberoende arbetsmiljörådgivare, förslagsvis administrerade via Arbetsmiljöverket och finansierade av det statsbidrag som i dag tillfaller de fackliga organisationerna. Tanken har plockats upp vid olika tillfällen av borgerliga partier, som sett de regionala skyddsombuden som en ren LO-fråga och därmed ett “socialdemokratiskt särintresse”, och även av Sverigedemokraterna, som menat att skyddsarbetet måste “avpolitiseras”, även om det är svårt att se dessa inlägg som avpolitiserade, utan snarare tvärtom som att arbetslivsfrågor används som tillhyggen i den allmänpolitiska maktkampen.
Den nuvarande borgerliga regeringen har, föga förvånande, inte lagt fram något nytt förslag om att stärka de regionala skyddsombudens roll. I stället har den gett Arbetsmiljöverket ett tämligen allmänt hålet uppdrag om att lämna förslag på “åtgärder, tillvägagångssätt, initiativ eller liknande som kan leda till att fler arbetstagare vill engagera sig i rollen som skyddsombud”. I uppdraget ingår inte att komma med förslag på författningsförändringar. Detta kan synas helt okontroversiellt, men de fackliga centralorganisationerna anar, mot bakgrund av den ovan refererade debatten, ugglor i mossen. Regeringen har nämligen tillfört en bisats om att uppdraget att stimulera fler att vilja bli skyddsombud ska gälla “oavsett om skyddsombuden respektive arbetstagarna har en facklig tillhörighet eller inte”. I ett öppet brev till regeringen betonar ordförandena för LO, TCO och Saco “betydelsen av att skyddsombuden är utsedda av ett fackförbund”. I annat sammanhang har LO sett uppdraget som et “sverigedemokratiskt beställningsjobb” och ett “första steg” mot större förändringar.
Detta kan verka som brösttoner och överord. Men ur ett övergripande perspektiv är det otillfredsställande, och knappast till gagn för arbetsmiljön, att skyddsombuden blivit en tvistefråga både mellan arbetsmarknadens parter och mellan de politiska partierna. Finns det anledning för båda sidor att krypa upp ur skyttegravarna och tänka nytt?
Framför allt vore det välgörande om parterna kunde koppla ett grepp på frågorna och fundera över gemensamma lösningar.
Här finns dock vissa uppenbara utmaningar.
Många av de företag och verksamheter som rör sig inom arbetsmiljöns gråzoner är oorganiserade, det vill säga tillhör ingen arbetsgivarorganisation, och ligger således utanför partssystemets räckvidd.
Ett annat problem är svårigheten att teckna meningsfulla kollektivavtal på arbetsmiljöområdet. De tidigare gällande centrala avtalen mellan huvudorganisationerna, som i förhållandevis allmänna termer reglerade frågor om samverkan, gemensamma värderingar, arbetsmiljöutbildningar och företagshälsovård, sades upp i början av 1990-talet. Arbetsmiljölagstiftningens huvudsakligen offentligrättsliga karaktär gör den svår att ersätta med kollektivavtal; resultatet blir endast en dubbelreglering, där avtalade bestämmelser läggs ovanpå snarlika lagregler, med oklara följder. För att kollektivavtal som accepteras av båda parter och gör verklig nytta ska kunna träda i kraft behöver lagstiftningen delvis kunna göras mer dispositiv, vilket också är en utmaning på arbetsmiljöområdet, inte minst eftersom det ytterst handlar om regler i syfte att skydda liv och hälsa.
Trots det finns det mycket idéarbete som jag tror parterna skulle kunna bidra med, som undviker att frågan reduceras till en dagspolitisk slagpåse. Parterna behöver värna arbetsmiljöfrågorna som ett gemensamt intresse. Det förutsätter också att de fackliga organisationerna tar kritiken mot systemet med regionala skyddsombud på allvar, och visar en vilja att fundera i nya banor. Det går rimligen att fråga sig om den statliga finansieringen är ändamålsenligt, eller hur rimligt det är att regionala skyddsombud dubblerar sina roller med att vara anställda ombudsmän, eller hur gränsen upprätthålls på ett trovärdigt sätt mellan det statsfinansierade arbetsmiljöarbetet och den allmänfackliga verksamheten. Och är det egentligen så bra att ett företag kan dömas till att betala dubbla skadestånd för att ha dröjt med att lämna ut handlingar till ett regionalt skyddsombud?
Om dessa frågor ska vara tabu inom de fackliga organisationerna kommer vi inte att komma närmare en lösning på problemet med politisk dragkamp i skyddsombudsfrågan.